[이원기의 세상읽기]대통령 직선제 계속해야 하나

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7월 17일은 헌법제정 제59주년이 되는 날이다. 우리 헌법은 제2공화국의 의원내각제 9개월을 제외하고 대통령제로 일관해왔다. 우리는 대통령제로 성공했다고 할 수 없다. 대통령 모두가 국민으로부터 좋은 평가를 받지 못하고 있기 때문이다. 미국의 대통령제가 외국에 수출되어 그 곳이 모두 입헌 민주주의에 죽음의 키스를 했다고 개탄한다. 오는 12월 19일 제17대 대통령 선거를 앞두고 1년 내내 선거전에 함몰되어 민생과 경제와 국가안정 등은 뒷전으로 밀리고 있다.

지금 한나라당 두 유력 대권주자의 네거티브 전략에 따른 치고 받는 치열한 혼전양상과 여권의 대권후보 단일화를 위한 열린우리당 해체에 따른 이합집산의 주도권 경쟁의 혼돈사태와 정권 계승을 위해 전·현직 대통령의 노골적인 선거개입 등으로 대선정국은 한치 앞을 예측할 수 없는 혼미사태에 휩싸여있다. 대통령을 직접선거한다고 하여 훌륭한 대통령이 갑자기 하늘에서 떨어지거나 땅에서 솟아나는 것도 아니다.

유력 대권주자는 기존 정당에서 나온다. 유력 대권주자가 정당이 없어 낙마한 고건 전총리와 정운찬 전총장을 보지 아니 하였는가.

우리는 미국의 대통령제를 도입하면서 간과한 점이 많다. 대통령 간선제, 엄격한 3권분립, 연방과 지방의 수직적 권력분립, 정부 주요인사의 상원 인준동의, 부통령제, 국회 독주방지의 양원제, 사법권 독립의 확립 등의 제도장치가 미흡했다는 것이다.

대통령제는 집권자에게 가장 편리한 제도이나 의원내각제는 집권자에게 가장 거북하고 부담스러운 제도이다. 집권 가능한 자가 가장 선호하는 제도가 대통령제일 수밖에 없다. 막강한 권력으로 자기 마음대로 통치권을 휘두를 수 있기 때문이다. 대통령은 무책임이다. 법적 책임은 탄핵 밖에 없고 국민에게 책임을 진다고 하지만 법적 구속력이 없는 정치적 도의적 책임 뿐이다. 국회에 대한 책임도 없다. 대통령은 국민이 선출하지 국회에서 선출하지 않기 때문이기도 하다.

전국 단위의 1개의 선거구인 대통령 직선제는 막대한 선거비용, 지역과 국론의 분열, 줄서기 경쟁, 네거티브 선거 전략에 의한 막판 뒤집기, 전부 아니면 전무인 사생결단의 선거전은 피해가 막심하다 아니 할 수 없다.

선진국 대부분이 의원내각제이다. 영국을 비롯한 독일·일본·호주·캐나다·이스라엘 등은 모두 의원내각제 국가이다. 독일은 서독의 의원내각제로 라인강의 기적을 이룩했고 통일이 되었으며 지금은 서독의 본기본법이 통일 독일의 기본법으로 그대로 시행되고 있다. 분단국가인 우리에게 시사하는 바가 크다.

흔히 의원내각제가 정국의 불안을 가져오는 권력구조라고 평가하기도 하나 지금 선진국의 의원내각제는 여대야소의 의회가 뒷받침되어 정국이 더 안정되고 있다. 영국은 여당의 당수인 수상이 정당과 하원과 정부를 모두 장악하고 있어서 수상정부라고 한다. 영국과 일본 등은 의회의 정부불신임에 관계없이 하원의 안정의석 확보에 가장 적합한 시기를 자유롭게 선택하여 하원을 해산하여 총선을 실시하고 있으니 정국의 불안 같은 것은 심각한 고려의 대상이 되지 않는다. 고이즈미·콜·블레어수상 등은 5년 내지 10년 이상 장기집권했다. 대통령제하의 여소야대가 더욱 심각한 문제가 된다. 정당의 위계질서가 없고 정당의 총재가 없는 미국도 여소야대의 경우 대통령의 통치권 행사에 지장을 받는다. 정당의 위계가 확립된 우리의 대통령제 하에서 대통령의 통치권 행사는 막대한 지장을 가져올 수 있다. 그런데 프랑스의 이원정부제(二元政府制)는 내각제와 대통령제의 중간형태로 반대통령제(半大統領制)라고 한다. 여소야대인 경우는 의원내각제로 운영되고 여대야소인 경우는 대통령제로 운영 되는 특이한 권력구조인데 행정부가 대통령과 수상으로 실질적으로 양분된 것이 특색이다. 대통령의 수상 임명은 하원의 동의를 받아야 하기 때문에 여소야대인 경우 야당의 당수를 수상으로 임명하지 않을 수 없는 구속을 받는다. 대통령은 국가적 권한인 외교·안보·국방 등의 권한을 갖고, 수상은 행정에 관한 권한을 갖는다. 여소야대인 경우 동거정부(同居政府)라고 한다.

제17대 대통령과 제18대 국회는 제10차 개헌을 해야 할 것이다. 개헌은 제17대 국회의 공약사항이기도 하다. 제헌헌법에서 이승만 대통령의 고집이 아니었다면 우리는 의원내각제의 제헌헌법을 가졌을 것이고 5·16군사혁명이 없었으면 의원내각제가 지속되었을 것이다. 오늘날과 같이 세계화·개방화·다원화된 시대에 전 국민의 운명을 대통령 한 사람에게 맡긴다는 것은 문제가 있다. 국회의원선거 한 번만으로 정부와 국회가 구성되고 장관이 되기 위해 국회에 진출해야 하기 때문에 정계에 엘리트가 모여들고, 정부는 책임져야 할 때 책임지고 물러나는 책임정치를 하는 의원내각제가 절실히 요구된다. 여당과 대통령에 대한 국민의 지지도가 10%로 하락해도 물러나지 않는 제도가 대통령제이다. 의원내각제였다면 벌써 정권교체가 되었을 것이다. 국민을 위해 올바른 정치를 구현하는 민주주의에 가장 적합한 내각제로 개헌해야 할 때가 되었다고 본다. 문제가 많은 대통령직선제는 이번으로 끝내야 한다. 앞으로 개헌은 몇 년을 두고 신중하게 검토해야 한다. 통일헌법과 연계해서는 독일기본법이 참고가 될 것이다. 인구가 적은 북한은 대통령제를 수용할지 의문이다. 개헌추진을 위한 위원회는 정계·학계 등을 망라한 헌법관계 저명인사로 구성하여 개정사항을 심도있게 검토하여 다시는 개헌하지 않아도 될 완벽하고 훌륭한 개정안이 마련되어야 할 것이다.

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