함양군 병곡면 광평리 산22번지와 원산리 산1번지 등 2개 지구에 273ha의 규모로 조성된 함양대봉산휴양밸리는 2021 함양산삼항노화엑스포 제2행사장으로서 엑스포 성공 개최의 전진 기지 및 지역 경제의 새로운 동력원 역할을 기대하며 함양군이 다년간 야심차게 추진해온 프로젝트다.
당초 2020년 가족단위 숙박시설인 대봉캠핑랜드부터 먼저 문을 열고 대봉스카이랜드까지 전면 개장 예정이었던 대봉산휴양밸리는 뜻하지 않은 코로나19 직격탄을 맞아 개장이 미뤄졌고 올해 4월 21일 개장하게 된다.
함양군의 휴양밸리 승부수는 경남도 및 시·군을 비롯해 각계 인사가 참석해 테이프를 끊은 이 날 개장식을 시작으로 대봉스카이랜드의 모노레일, 짚라인 티켓이 평일·주말 구분 없이 연일 매진을 기록하고 한동안 국내 관광레저분야 온라인 예매율 1위에 오르는 기염을 토했으며 개장 이후 반년이 지난 10월말 기준으로 누적 방문객수가 17만여 명에 육박하는 등 성공적 결과를 이끌었다.
이는 대다수의 국내 휴양림이 적자 운영을 면치 못하는 현실을 고려할 때 실로 놀라운 성과라고하지 않을 수 없다.
그러나 현재의 성공이 미래를 보장해 주진 않는다. 기왕에 만들어진 함양의 전략자산이 계속해서 미래의 먹거리로 남기 위해서는 여러 가지 풀어야 할 숙제들이 있는데 그중 하나가 바로 운영방식의 큰 틀을 어떻게 정할 것인가의 문제다.
현재 직영 체제로 가동중인 대봉산휴양밸리의 운영 방식에 대해 함양군에서는 여러 선택지를 놓고 고민 중인 것으로 알려졌다.
그것은 비단 함양군만의 문제가 아닌 그간 우리나라 공공시설물 운영 방식에 관한 해묵은 논쟁 즉, 직영인가 민간위탁인가 그것도 아니면 공단 설립인가 하는 3가지 운영방식에 대한 주제로 귀결된다.
◆ 민간위탁, 그 빛과 그림자
민간위탁을 지지하는 입장에서는 인력절감, 비용절감, 신속한 업무추진, 공공영역으로의 민간전문성 이양 등의 효율성 증가를 들어 공공부문의 민간위탁을 찬성하지만 이들의 논의는 대게 공공영역이 담보해야 할 대민서비스의 내용과 질에 대한 것은 생략하고 순전히 비용-효율의 논리로만 접근하는 경향이 짙다.
수익성이 필연적 전제가 되는 민간위탁이 일단 진행되면 서비스의 비용 인상과 소외계층의 공공서비스 접근성 저하 또한 필연적으로 따라오기 마련이다. 민간위탁 이후 수익성은 높아지겠지만 그것은 대폭 인상된 시설이용료와 여러 가지 할인율이 큰 폭으로 줄어든 결과이다.
또한 수탁기관 노동자들의 비정규직화도 문제점으로 꼽힌다.
이러한 문제는 지자체와 수탁기관간의 계약기간과 수익문제로 인해 발생한다. 수탁기관 입장에서는 위탁자와의 계약이 항구적으로 지속되는 것이 아니므로 위수탁 계약이 연장되지 않으면 노동자의 고용을 유지할 이유가 없다.
한편 제천시 모노레일같이 위탁사와 주민간 갈등으로 위탁계약을 해지했던 사례처럼 민간위탁의 문제점으로 인해 모노레일, 짚라인을 운영했던 지자체가 민간위탁을 포기한 사례도 있다.
이윤 추구에 급급한 시설물 운영에 참다못한 시민과의 갈등의 골이 깊어져도 기업으로서는 지자체처럼 소통에 관심을 기울일 필요가 없다. 이는 사익을 추구하는 민간부문의 당연한 태생적 한계이며 이를 탓할 순 없는 문제다.
민간위탁 과정에서 주요 수탁자로 등장하게 되는 지역사회 진영에 대한 문제점도 빼놓을 수 없다. 민간위탁은 지자체와 관변단체, 시민사회 진영의 유착관계, 인사관행, 공공부문의 비민주적 지배구조 등 보다 광범위한 분야에서 이해관계의 충돌이 일어날 가능성이 크다.
민간위탁은 분명 기업과 시장의 논리다. 들어가는 비용만큼 수익을 올리지 못하면 이용료를 인상하는 것이 민간부문의 선택지고 그 피해는 고스란히 이용객에게 돌아간다.
대봉산휴양밸리의 조성 취지가 단지 수익성 때문만은 아니었을 것이다. 대봉산휴양밸리는 함양군민 모두의 것이고 거기서 나오는 혜택은 저렴하고 합리적으로 모두가 공유할 수 있는 공공재의 관점에서 접근해야 한다.
◆ 함양군 시설관리공단 설립의 필요성
시설관리공단은 지방자치단체가 법인을 설립해 경영하는 공기업의 한 형태로 소유 및 경영의 주체가 지방자치단체가 된다.
시설관리공단의 존재 목적은 일반기업과 달리 이윤추구가 아니라 지방공기업법 제1조에 명시한 바 ‘지방자치의 발전과 주민복리의 증진’에 있으며 그 수익은 시설개량 및 서비스 향상 등을 통해 이용객인 주민에게 환원됨이 원칙이다.
또한 지방공기업법은 법 제2조에서 지방공기업의 대상 사업에 대해 궤도사업 외에 휴양시설을 포함한 관광사업을 명시하고 있다.
이는 주민 복리의 증진에 이바지하고 지역경제 활성화, 지역개발의 촉진을 취지로 한 동법의 제정 목적에 해당하는 것으로 이러한 법령과 적용범위에 관한한 당초 대봉산휴양밸리의 조성 취지와 그 궤를 같이하는 것이라 할 수 있다.
또 동법에 따르면 지방공기업은 정관 작성이나 조례 제정 등 그 설립 단계에서부터 군민 등 구성원의 합의를 전제로 하고 있다.
뿐만 아니라 임원의 구성에 관한 사항도 법에서 정하고 있으며 나아가 부실에 대비한 경영진단과 경영개선명령, 해산요구 등 지자체의 관리감독 기능을 강화하고 회계상의 투명성까지 요하고 있다.
따라서 민간위탁과 달리 시설관리공단은 법에 명시한 원칙과 명분 그리고 사회적 정당성까지 확보한 제도적 장치의 산물이라고 할 수 있다.
또한 채산성이 약한 사업의 경우 민간자본의 투자를 기대하기 힘들다. 대봉산휴양밸리는 자체 사업성이 높이 평가돼 탄생한 시설이 아니라 시너지 효과를 기대한 지역경제 활성화를 위해 지역독점적 공익사업으로 조성됐다.
이를 민간위탁에 맡길 경우 공익성이 훼손돼 본말이 전도되는 결과를 가져온다고 할 수 있다.
한편 어떤 사업이든 시너지 효과를 내 수익성을 높이려면 유사 정책과 시설이 연계되도록 운영해야 한다.
예컨대 교통사업의 경우 상수도, 하수도 등 다른 사업과 종합적으로 수행돼야 효율적인 사업 추진이 가능하듯이 휴양밸리도 마찬가지다. 관광사업은 더욱 더 연계효과가 필요하다.
군이 추진할 다양한 관광정책과 사업이 휴양밸리와 통합적으로 맞물려 돌아갈 때 최대한의 시너지 효과를 내 채산성을 높이고 지역경제에도 활성화 될 수 있다.
이에 더해 시설관리공단은 전문인력 채용을 통한 전문경영기법 도입으로 업무의 전문성과 지속성을 확보할 수 있다. 책임경영체제 확립을 통해 경직된 관료 조직의 유연성과 생산성 향상을 도모할 수 있어 이를 통해 공익성과 수익성이 조화된 균형 있는 대민 서비스의 질을 기대할 수 있다.
한편 현재 군이 직영중인 대봉산휴양밸리는 지난 4월 21일 개장 이후 연일 매진을 기록하며 10월말 기준 누적 방문객수가 17만여 명에 이른다.
계속 늘어나는 방문객 수용을 위해 군은 이용 시간 연장과 연일 공무원 비상근무 등을 실시하고 있지만 쉽지 않은 상황이다.
휴양밸리 운영의 근간이 되는 운영요원이 전부 8개월 기간제근로자인 까닭이다. 기간제근로자의 법정근로시간인 하루 8시간 주 5일근무 이외의 시간은 모두 관계 공무원들이 연장근무로 보완해야 하는 실정이다.
게다가 기간제근로자는 정해진 기간이 지나면 새로운 인력으로 강제 교체해야 한다. 이는 공무원 순환 보직과 맞물려 도저히 전문성을 확보할 수 없는 구조이며 전문성 부족은 시간이 갈수록 운영 미숙과 안전성 저하로 이어진다.
시설 운영에 있어 전문성과 안정성 부족은 자칫 각종 안전사고로 이어질 수 있으며, 이러한 안전에 관한 문제는 결코 군이 더 이상 미룰 수도 타협할 수도 있는 명제가 아니다.
◆ 직영 방식 문제점과 공공재로서의 휴양밸리
현재 같은 대봉산을 공유하는 대봉산휴양밸리와 자연휴양림이 각각 휴양밸리과와 산림녹지과를 통해 독자적으로 관리·운영되고 있다.
대봉캠핑랜드 숙박시설과 자연휴양림 숙박시설이 크게 다르지 않을진데 소관부서가 서로 다르다는 얘기다. 물론 관련 예산도 부서별로 따로 편성돼 있고 연간 운영계획이나 사업도 독립적으로 추진된다.
정책 추진의 통일성은 차치하고라도 대봉산을 찾는 이용객들부터 혼란의 연속이다.
대봉산휴양밸리의 모노레일과 짚라인은 가파른 대봉산 중턱에 위치하고 있으며 전국에서 가장 높고 가장 길다. 바로 시설 규모와 지형적 특성을 고려해 봤을 때 안전사고 발생이 문제가 되는 것이다. 모든 안전사고의 이면에는 전문성과 지속성 결여가 공통적으로 자리하고 있다.
1년을 못 채우고 그만두는 기간제근로자와 순환보직의 공무원들로는 전문성과 지속성을 절대로 담보할 수가 없다.
안전문제는 타협의 대상이 될 수 없다. 인명사고 발생시 그 경중에 따라 책임소재 문제와 더불어 함양군이라는 브랜드 신뢰도에 회복할 수 없는 타격이 올 수도 있다.
따라서 대봉산휴양밸리는 그 궁극적 운영 형태가 위탁이든 공단 설립이든 간에 현재의 직영방식에서 시급히 벗어날 필요가 있다.
앞서 언급한 바와 같이 민간위탁 방식은 휴양밸리를 위시한 자연휴양림 등 대봉산 하나만 놓고봐도 그 규모나 기술적인 요구수준, 안전을 바라보는 시각, 채산성, 공익성과 지역경제 파급효과 등의 문제를 놓고 봤을 때 민간기업이 과연 함양군의 눈높이를 맞출 수 있을지 의문이다.
시설관리공단 설립에 따른 군의 재정자립도와 초기 재정 부담에 대한 리스크, 공단 설립 후 직원의 정규직화와 노동조합화에 따른 예산 부담 증가에 대한 반대의 목소리도 있다.
그러나 투입이 다르면 산출 또한 다른 법이다. 뿌린 만큼 거두는 것이며 그것은 투자의 관점으로 이해해야 한다.
군이 진정 목표치를 바란다면 그 책임과 능력에 맞는 정당한 대우는 당연한 것이다.
이익만 많이 남기는 것이 대봉산휴양밸리의 미래라면 민간위탁이 답일 것이다. 적당한 타협과 현실 안주가 목적이라면 직영이 답일 것이다.
그러나 대봉산휴양밸리를 통해 군민이 혜택을 받으며 지역상권이 활성화되고 공공서비스의 질적 수준 향상으로 함양군의 명예를 드높이는게 목적이라면 시설관리공단이 해법이지 않을까.