[이종상 칼럼]날치기 파행 국회의 처방은 양원제 개헌

이 기사를 공유합니다

7월 17일은 헌법제정 제58주년이 되는 날이다. 우리 헌법은 제2공화국의 의원내각제와 양원제(兩院制)를 제외하고 대통령제와 단원제(單院制)로 일관해 왔다. 두 가지 모두가 실패작이라는 데 문제의 심각성이 있다. 지금도 정략에 따라 개헌문제가 제기되고 있는데 헌법이 잘못되어 나라가 이 꼴이 된 것은 아니다.

정부와 국회가 국익과 국민을 위한 정도의 정치를 하지 못했기 때문이다. 부통령이 없고 단임제이기 때문에 나라가 잘못되어 가고 있는 것은 아니다. 그렇다고 지금 당장 개헌해야 할 심각하고 필요 불가결한 사유가 있는 것도 아니다. 9월 정기국회가 끝나면 정국은 대선국면으로 접어들고, 유력 대권주자들이 개헌을 원하지 않고 있으며, 여야당이 합의하지 않으면 재적의원 3분의 2 이상이 되지 않기 때문에 개헌은 사실상 불가능하다.

이제 개헌은 다음 정권의 몫이 될 수 밖에 없다. 앞으로 개헌은 의원내각제의 개헌과 양원제의 채택이 바람직할 것이다. 지구상에 대통령제로 성공한 나라는 미국이 유일하다. 선진국의 대부분이 의원내각제이다. 우리나라도 대통령제로 성공한 나라라고 할 수 없다. 단적으로 역대 대통령이 모두 실패한 대통령이었기 때문이다. 단원제의 우리나라는 예나 지금이나 날치기·파행이 여전히 성행하고 있으니 이를 개선하지 않고는 선진 국회로 진입할 수 없다. 이를 바로 잡는 방법은 인력으로 되지 않으면 제도를 바꾸는 방법 뿐이다.

날치기의 방지는 양원제의 채택이 제격이다. 양원제란 상·하 양원의 두 합의체가 각각 독립하여 결정한 의사가 일치하는 경우에, 이것을 의회의 의사로 간주하는 의회제도를 의미한다. 미국은 연방은 물론 주(州)도 양원제를 채택하고 있다. 양원제는 단점보다 장점이 많다는 것이 일반적 통설이다. 그러나 양원의 의사가 불일치하면 국민의사의 정치적 대표에 모순이 있다는 지적과 양원이 같은 결정을 한다면 한 원이 무용지물이 된다는 이론은 이론으로는 타당성이 있으나 오늘날 양원제는 이론적 입장보다 정치적 운용의 실제적 입장에서 가치가 결정된다고 본다.

단원제는 신생독립 국가에서 주로 채택하여 세계적으로 증가하는 추세이고 몇몇 민주국가에서 단원제로 변경하기는 하지만 이것을 두고 양원제의 쇠퇴현상이라고 보아서는 안 된다.

헌법학자 대부분이 양원제를 이론적 측면에 편중하여 외면하고 있고 국회의원들마저 자기들의 권한이 축소되니 금기현상처럼 되고 있다. 국회의 입법 등은 국익과 민생에 직결되는 것이기에 신중한 처리가 요구되는데도 졸속 파행이 연례행사처럼 되고 있으니 이를 방지할 대책이 화급하다. 헌재(憲裁)가 있기는 하지만 여기에 대한 대응책은 사후적이고 별 효과가 없다는 것이 양원제의 도입이 절실한 이유이다. 도입이유로는 첫째, 교육적 측면에서 보면 날치기·졸속 국회가 고함과 욕설로 얼룩진 장면을 보고 국민들이 무엇을 배우겠느냐는 것이다. 의사진행이 초등학교 수준만도 못하다는 비난을 받아서야 되겠냐는 것이다. 단독·강행처리가 가능하기 때문에 파행국회가 되는데 양원제가 되면 이 폐단이 없어질 것이다.

둘째, 양원제는 법안심의를 신중하고 합리적으로 하기 때문에 국익과 국민의 이익에 부합되는 입법을 한다. 지난 2월 하루에 106건의 법안을 졸속 처리하고 법안을 실질적으로 심사하는 건설교통위 법안심사소위는 32건을 처리하면서 1건당 8분에 심사하는 졸속 심사를 하고, 의원들의 이해관계 없는 법안은 무관심과 이의제기도 없다고 한다. 지난해 12월 사학법 개정안을 힘으로 밀어붙였던 여당이 5개월 만에 한나라당의원들의 저지를 뿌리치고 6개 법안을 강행 처리했다. 국회는 대화·협상을 통해 합의점을 찾는다는 정당정치가 실종된 지 오래다.

셋째, 의원내각제의 도입이 정부와 하원의 합작에 대해 상원이 견제를 하고, 양원제가 일반화 되어 있기 때문에 양원제 도입이 되어야 한다. 넷째, 인사의 독주를 방지하고 능력 인사를 하기 위해서는 미국 상원처럼 청문회 도입이 바람직하다. 다섯째, 통일헌법을 예상하면 인구비례의 하원에 인구와 관계 없는 상원제의 채택이 바람직하다. 양원제 채택에 예산을 결부시킬 수 있으나 하원은 250명으로 축소하고 상원은 50명으로 하면 된다. 미국은 하원 435명은 1920년대에 채택하여 2억9천만 인구에 지금 그대로 적용하고 있으며 상원은 각주에 2명으로 100명이다. 헌정 58년에 관행처럼 이어온 날치기·파행국회에 독단적·독선적 대통령제는 이제 막을 내릴 때가 되었다. 이를 바로 잡기 위해 다음 개헌에는 양원제와 의원내각제가 도입되어야 할 것이다.

경남대 전 부총장

유정웅 다른기사 보기

개의 댓글

BEST댓글

BEST 댓글 답글과 추천수를 합산하여 자동으로 노출됩니다.

댓글삭제

삭제한 댓글은 다시 복구할 수 없습니다.
그래도 삭제하시겠습니까?

댓글수정

댓글 수정은 작성 후 1분내에만 가능합니다.

내 댓글 모음